新时代生态文明建设的新作为

张友国

2019年03月11日09:24    来源：红旗文稿

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，我们党把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，提出一系列新理念新思想新战略，生态文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

一、新时代中国特色社会主义生态文明建设之路

1.体制机制进一步健全。近年来，中国以前所未有的速度推进体制机制建设，取得了一系列突破性进展，主要表现在发展原则、组织机构以及政策体系三个方面。

一是确立“坚持保护优先”的原则。党的十八大以来，坚持生态环保优先已经成为中国制定各项重大发展战略的重要原则。例如，“长江经济带发展战略”、“京津冀协同发展战略”、“雄安新区发展战略”等重大区域发展战略，都把生态环保放在了优先考虑的位置。2018年6月16日公布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，也把“坚持保护优先”作为首条基本原则提出来，强调要“落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束，深化供给侧结构性改革，推动形成绿色发展方式和生活方式，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。

二是大力推进生态环保机构和管理体制改革。2014年中央成立了经济体制和生态文明体制改革专项小组，负责统筹协调、正确解读和及时解决相关改革实施中遇到的问题，及时向党中央、国务院请示报告重大问题。2018年两会通过的国务院机构改革方案，组建了生态环境部，进一步优化了生态环境保护职能的机构设置，有助于突出责任、提高效率。同时，组建自然资源部，以着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。为了加强地方环保工作，严格实行环境保护党政同责、一岗双责；地方环保部门也由所在地管理改成由原环保部垂直管理，以便加强其监测、监察、执法职能；建立了中央和省级环境保护督察、问责和追责机制，以督促各级地方政府解决突出的环境污染问题。此外，还建立河长制和湖长制，由各级党政主要负责人担任“河长”或“湖长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。这些改革举措，都是为了进一步完善生态环保的管理体制。

三是制定更加完备和有力度的政策体系。在战略与规划方面，不仅加强了国家“十二五”规划和“十三五”规划中的生态环保约束指标设置，还出台了一系列生态环境专项治理规划以及绿色产业发展规划。在立法方面，主要是修订环境保护相关法规，同时形成了更加完整的环境保护法律体系。2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》，被称为史上最严的环保法。在行政管理措施方面，主要是健全环境绩效考核制度，如设立《绿色发展指标体系》，实施中央环境保护督察；同时加强了国际承诺，如发表《中美气候变化联合声明》、发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》、向联合国交存《巴黎协定》批准文书等。在经济政策措施方面，在全国范围内实施一些重大政策，比较有影响的如2018年正式实施的环境保护税；正在试点实施一些重要制度，如碳排放权交易制度；同时还在积极探索一些重大环境经济政策，如自然资源资产产权制度、编制自然资源资产负债表。

2.发展模式的绿色转型。近年来中国绿色发展在实践方面取得了世界瞩目的成效，具体表现主要包括环境技术进步、产业结构优化、资源效率与环境效率的改善、生态环境质量的提升等。

一是生产部门的环境技术不断提高。生产企业普遍增加了环保投入，进行了相关技术、设施和工艺的改造，生产部门的环保技术得以持续改善。2012年—2015年，中国绝大多数行业的主要污染物排放强度均有明显下降，工业部门平均化学需氧量排放强度和二氧化硫排放强度分别下降了37%和41%。

二是产业结构不断优化。从三次产业结构来看，2012年三次产业比例为9.4∶45.3∶45.3，2017年上述比例变为7.6∶405∶51.9。第二产业在GDP中的比重明显下降，第三产业的比重则明显上升，这意味着2012年以来三次产业结构的变化有利于经济增长与资源消耗和污染排放的脱钩。工业内部的结构变化也有利于降低污染排放。例如， 2012年—2015年，工业内部的行业结构变化减少了32.6万吨二氧化硫排放。

三是主要资源效率和环境效率指标持续改善。2012年—2017年，中国单位GDP的主要资源消耗量持续下降。其中，全国万元GDP的能源消耗量、耗水量均持续下降，累计下降幅度分别达到21%和40%。同一期间，万元工业增加值耗水量也持续下降，累计下降幅度达到36%。同时，近年来中国环境污染治理投资总额呈现不断上升的变化趋势。随着污染治理投入的不断加大，2012年—2017年，中国的主要污染物排放量都有所下降，大部分呈现出持续下降的趋势。此外，碳排放效率改善非常明显，依历年《中国应对气候变化的政策与行动年度报告》刊载数据计算可知，万元GDP二氧化碳排放量在2010年—2017年期间累计下降29%。

四是生态环境质量不断改善。2012年以来，中国森林面积增加1.63亿亩，沙化土地面积年均缩减近2000平方公里，耕地总面积有所增加且质量呈逐年递增的良好趋势。据《2017年中国生态环境状况公报》，2012年以来，中国主要城市和大气污染重点治理地区的空气质量均有明显改善；全国地表水优良水质断面比例不断提升，2017年Ⅰ—Ⅲ类水体比例达到67.9%，劣Ⅴ类水体比例下降到8.3%，36个重点城市建成区的黑臭水体已基本消除；城市生活垃圾无害化处理率达97.14%，农村生活垃圾得到处理的行政村比例达74%；此外，洋垃圾的进口得到有效遏制，2017年固体废物进口量同比下降9.2%。

二、充分认识生态文明建设的艰巨性、长期性

尽管近年来生态文明建设取得了长足的进展，但还需要应对好一系列严峻的挑战。其中一些问题需要在短期内尽快解决，如严重影响人民生产、生活的突出污染问题。还有一些问题可能需要在中长期内逐步解决，如产业结构调整、生产技术升级、生活方式转变、体制机制的建立健全等。

1.生态环境形势依然严峻。根据国家相关部门的调查结果，中国现有土壤（水力和风力）侵蚀总面积超过国土面积的30%；荒漠化和沙化土地面积接近国土面积的一半；森林覆盖率只有21.63%，自然湿地面积呈现逐年减少的趋势。根据《2017年中国生态环境状况公报》，2017年，全国338个地级及以上城市中，有239个城市环境空气质量超标，占70.7%；出现酸雨的城市比例为36.1%。七大流域中，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为中度污染；54个重要湖泊中有一半以上的水质低于Ⅲ类；2/3的地下水水质为较差级和极差级。全国土壤环境状况总体不容乐观，土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，工矿业废弃地土壤环境问题突出。与此同时，城镇化的快速发展必然带来能源及其他矿产资源需求量的急剧上升，而且中国能源资源以煤炭为主。这些因素会对生态环境带来巨大压力。

2.产业结构需要继续优化升级。总体来看，中国的产业结构呈现不断优化的变化趋势，但工业部门内部的结构变化还不是特别明显。如前计算的结果，工业内部结构变化带来的二氧化硫减排量，仅相当于2012年工业二氧化硫排放总量的2%。而且，中国大多数省份总体上仍处于工业化中后期阶段，以重化工业为主的产业结构制约着绿色发展，粗放式发展模式不易在短期内转变。例如，2017年，河北、吉林、陕西、安徽、江西等10个省份的第二产业在GDP中的比重超过45%，这意味着其生产性污染排放的压力仍比较大。特别是其中一些中西部省份的产业结构调整还面临较大的压力，主要表现为污染治理任务重而专项资金不足、接续产业发展不到位、财政压力大等。

3.节能环保技术亟待提升。一是一些基础性、关键性的节能环保技术亟待突破。根据《“十三五”节能环保产业发展规划》，当前中国的节能环保技术存在的主要问题包括：自主创新能力不强，缺乏基础性、开拓性、颠覆性技术创新，部分关键设备和核心零部件受制于人，垃圾渗滤液处理、高盐工业废水处理、能量系统优化等难点技术有待突破，高端技术装备供给能力不强。而且，绿色科技人才分布不均，顶尖人才缺乏。二是节能环保技术的研发与市场关联度低。一方面，高校和科研机构中的绿色生产技术的商业化仍不成熟，大部分技术仍只是停留在实验室阶段。另一方面，部分企业虽然资金充足但是缺乏绿色技术人员支撑研发。而且很多企业由于资金规模有限，环保投入不足，因而现实中还存在部分落后低效技术装备对中高端产品形成市场挤压的现象。三是相关节能环保技术在实际应用中也存在一系列问题。例如，在工业污水处理方面，存在设备材料技术水平低、工艺运行不稳定、自动化和精细化管理程度低、治理成本偏高等问题。

4.绿色生活方式有待形成。尽管生态文明理念已经深入人心，但我国居民的生活方式与生态文明建设和绿色发展的要求还有不小的差距。不少居民还没有节能节水、自带购物袋、垃圾分类等习惯，也缺乏相应的知识与技能。由于价格以及信息不对称等原因，居民在市场上购买非绿色产品的积极性还不高。例如，公安部统计数据显示，截至2017年底，全国新能源汽车保有量达153万辆，仅占汽车总量的0.7%。当然，不够绿色的生活方式与相应基础设施的不完善也有很大关系。例如，由于交通基础设施不够完善、发达，不少上班族不得不自驾车出行。

5.体制机制及政策仍然要优化。一是一些有关绿色发展的行政手段还不能发挥应有的作用。例如，国家虽然已经建立了绿色发展指标体系和生态文明建设考核目标体系，但对地方政府的引导作用还不强。二是环境经济手段还比较欠缺，需要一步丰富和完善。三是生态环保法规需进一步完善，特别是严格执法机制亟待建立。此外，虽然地方环保部门划归国家生态环境部垂直管理，但在不少方面仍受制于地方党政部门，难以真正行使环境监督职权。

三、进一步推进生态文明建设的着力点

党的十九大提出了美丽中国发展目标，即“确保到2035年美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶建成美丽中国”。我们应坚决摒弃“先污染、后治理”的老路，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的增长模式。要充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题。

1.转变生产模式。一是优化区域产业布局。要严格按照主体功能区划分，以生态环境安全为底线，根据各地区的功能定位，调整优化产业布局、规模和结构。按照各地区的生态环境承载力，结合该地区的发展潜力，确定其产业发展方向、开发强度和政绩考核重点。二是继续淘汰资源和污染密集型产业的落后产能。目前，淘汰落后产能仍然是供给侧结构性改革的重要内容，也是转变生产方式、实现高质量发展的重要途径。要推动这项工作，需要进一步明确主管部门责任，加大监督考核力度，加大资金投入，完善落后产能退出机制。三是积极发展清洁、高附加值产业。一方面，通过互联网、大数据、人工智能等先进技术和传统产业的深度融合，革新传统产业的生产方式、供给模式和商业模式；在能源、冶金、建材等污染密集型行业，全面推进清洁生产改造。另一方面，要大力发展现代制造业、现代服务业和现代化农业。四是加快建立基于市场的绿色技术创新体系。通过设立基金、信贷、税收等优惠措施，鼓励和引导企业成为绿色技术创新的主体。五是优化能源供应系统。一方面要调整优化能源供给结构，包括加大煤炭去产能工作，大力发展风电、太阳能、生物质能等清洁能源。另一方面要加强能源供应体系的协调性，如扩大煤电机组灵活性，加快抽水蓄能电站建设，发展大容量规模化储能，提升电网调峰能力等。此外，积极探索电动汽车、分布式能源、智能电网、多能互补等能源经济领域的新模式、新业态。

2.加强农村地区生态环保。中国的环境保护长期存在“重城镇轻农村”的问题。加强农村地区环保不仅是中国生态文明建设和绿色发展的重大任务，也是实施乡村振兴战略的重要任务。加强农村环保能力建设，一要加强农村环保基础设施建设，如建立和完善农村垃圾处理及清运系统，集中建设一批污水处理厂、畜禽粪便无害化处理设备、秸秆综合利用示范工程等。二要奖励或补贴农业生产中的生态环保行为，如利用农家肥替代化肥、开展农业清洁生产、发展农业循环经济等。三要加大生态补偿力度，主要是补偿农户因参与生态环保而形成的损失，如对退耕还林、停止在水源地的畜禽养殖等形成的损失。此外，要加大农村地区的环保宣传、教育及培训力度。

3.引导公众积极参与生态环保。一方面要鼓励公众养成健康环保的生活方式，另一方面要发挥公众对生态环保的监督作用。公众的积极参与不仅能直接产生生态环保效应，还能促进生产方式转型，继而间接改善生态环境质量，因而是实现绿色发展不可或缺的一环。一是要加强生态环境宣传教育。加大环境新闻报道力度，采取灵活生动的形式，在各级学校加强环境教育，通过各类公共文化载体，传播生态文明。二是鼓励和引导绿色消费行为。可通过阶梯电价、阶梯水价等政策，或借鉴一些地区出台的“绿色消费积分”、“绿币”制度，引导普通民众养成绿色消费习惯。三是健全与绿色消费配套的基础设施和公共服务体系，主要是健全垃圾回收体系及完善低碳交通体系。四是积极发挥公众在生态环保中的监督作用。例如，鼓励各类社会环保机构的规范健康发展，设立有奖举报基金等措施。

4.进一步完善绿色发展的体制机制。一是进一步建立健全生态环保管理体制。科学合理地制定地方政府、中央和国家机关相关部门生态环保责任清单及其分解机制，以更好地落实生态环保党政主体责任。进一步完善中央和省级环境保护督察体系，督促各级党政机构解决当地突出的生态环境问题，推进生态文明建设。健全环境影响评价体制，重大规划、重大项目的审批，要确保生态优先。制定科学的自然资源资产核算方法，进一步完善绿色发展指标体系和生态文明建设指标体系，科学确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，为实施严格的生态环境考核制度提供科学基础。健全区域间污染联防联控和环境应急联动机制建设。加强基层特别是农村基层生态环保队伍的能力建设，完善农村生态环境治理体制。

二是进一步加强环境经济政策体系建设。逐步建立常态化、稳定的生态环保财政资金投入机制，保证与污染治理相匹配的资金投入，推动生态文明示范创建、绿水青山就是金山银山实践创新基地建设活动。完善国家生态补偿机制，确保生态功能重要地区获得合理的资金补偿。完善促进环保产业发展和有利于生态环保的价格、财税、投资和土地政策，大力推进绿色金融发展。建立健全社会资本参与生态文明建设的机制，引导全社会共同参与生态环保。

三是进一步健全法律体系和严格执法机制。一方面要根据现实需要，不断健全环境法律体系。对于法律缺失的环境治理领域，要积极推进其环境立法进程，如土壤污染、固废防治、海洋环境、海绵城市建设、国家公园、碳排放交易管理等领域的立法。同时，要及时修订和完善现有环境法律体系，使之更加科学严密。另一方面要健全环境执法机制，使环境法律对相关违法行为真正形成震慑。为此，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，尽快建立健全生态环保行政执法与刑事司法衔接机制，推动环境公益诉讼制度的贯彻落实，加强环境执法监管。

（作者：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员、环境与发展研究中心副主任）